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    民辦教育政策與國家新人口政策的協調問題

    來源:未知 作者:商丘教育網 人氣: 發布時間:2022-04-24

    吳華

      2021年7月20日,國家出臺《中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》(以下簡稱《決定》),要求在醫療、生育保障、托幼和入學等方面調整現行相關政策,以保證國家新人口政策的順利實施。其中第二十條,要求“推進城鎮小區配套幼兒園治理,持續提升普惠性幼兒園覆蓋率,適當延長在園時長或提供托管服務。推進義務教育優質均衡發展和城鄉一體化,有效解決“擇校熱”難題。”這為我們審視當前民辦教育政策的合理性提供了一個新的視角。

      一、 正確理解“持續提升普惠性幼兒園覆蓋率”

      2019年,學前教育政策大轉向,對民間在學前教育領域的辦學活動(以下簡稱“民辦學前教育”)從支持、鼓勵轉向限制和比例管制,拉開了民辦教育政策調整的序幕。“民辦學前教育”政策調整的理由是減輕老百姓的教育負擔,改善教育公平。但這個理由經不起質疑,凸顯了我們在教育現代化方面的治理能力和治理水平還有較大的提升空間。為什么這樣說呢?2020年,“學前教育入園幼兒1791.40萬人;在園幼兒4818.26萬人,比上年增加104.38萬人,增長2.21%。其中,普惠性幼兒園在園幼兒4082.83萬人,比上年增加499.88萬人,增長13.95%,占全國在園幼兒的比例84.74%。”、“民辦幼兒園16.80萬所,比上年減少5280所,下降3.05%;入園兒童819.32萬人,比上年減少85.36萬人,下降9.44%;在園幼兒2378.55萬人,比上年減少270.89萬人,下降10.22%。”(《2020年全國教育事業發展統計公報》http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html )按此推算,2020年普惠園比例大幅上升,同時民辦園在園兒童占比已經從2019年的57%下降為49%,但仍然還有760萬兒童在非普惠園?,F在假設在若干年后民辦園全部變成了普惠園,“普惠率”達到了100%,減輕老百姓學前教育負擔、改善教育公平的公共政策目標是否就實現了呢?同樣沒有實現!因為普惠性民辦園在園兒童享受的生均公共財政資助大約只有公辦園的5%,而且這種歧視性政策有可能變得習以為常,成為國家公共教育政策的痼疾。

      因此,如果只從字面意義理解《決定》所言“持續提升普惠性幼兒園覆蓋率”,實為皮相之論。正確理解《決定》的這個要求,必須基于教育公平的立場,也就是每個兒童的受教育權利得到平等保障的真“普惠”,而不是一部分兒童比另一部分兒童更“普惠”的假“普惠”。

      有了上面的認識,正確理解《決定》關于“持續提升普惠性幼兒園覆蓋率”的政策內涵立即可以得到兩個重要的政策判斷:

      第一,真正的“普惠性”學前教育與地方公共財政的財力沒有什么關系,錢多有錢多的普惠,錢少有錢少的普惠,只要每個兒童受到平等對待,具體說,就是每個兒童獲得同樣的公共財政資助,那就是真普惠,否則,那就是假普惠;

      第二,在真普惠的前提下如何減輕家長的學前教育成本壓力才是思考合理解決方案的正確提問方式。顯然,正確的答案不是要限制民辦園發展,恰恰相反,而是要更加積極地支持民辦園發展,吸引更多的社會資本進入學前教育領域。只有在這樣的政策框架中,才有可能使每個兒童的教育福利在教育公平的前提下持續穩步增長,這既是改革開放以來學前教育能夠順利發展的成功經驗,也是當前學前教育面臨系統性政策風險的隱患所在;

      理解這個道理并不困難,但需要政府有關部門的有關人員提高教育公平的理論水平,加強對經濟學的“帕累托改進”理論和“邊際效用遞減理論”的學習,當然,最重要、也是最急迫的是貫徹落實依法治教的基本要求。

      二、 如何才能“推進義務教育優質均衡發展和城鄉一體化,有效解決“擇校熱”難題”?

      推進義務教育均衡發展是近二十年教育領域公共政策的重中之重。但是,均衡發展的目的是為了解決“擇校”難題嗎?如果這樣想,那就落入了功利主義的窠臼。我在全國各地的觀察和調研發現,城區學校的均衡化水平高于鎮區學校的均衡化水平更遠高于農村學校的均衡化水平,但擇校的熱度也是城區高于鎮區更遠高于農村;在義務教育內部,初中學校的均衡化水平遠高于小學,但初中擇校的熱度也遠高于小學;過去和現在相比,現在學校的均衡化水平總體上是高于過去,但家長現在的擇校愿望比過去更高;在城市不同經濟水平的人群之間,窮人的擇校愿望比富人更高;凡此種種,可見義務教育均衡化與擇校熱度之間的關系沒有我們想象的那么簡單,甚至有可能與我們想當然的理解正好相反?;蛘哒f,把義務教育均衡化的政策目標局限于解決擇校難題,無論在理論還是實踐上都難以自圓其說。

      那么,我們應該如何理解均衡化的宗旨呢?唯一的答案只能是權利保障,即不因政府的作為和不作為而使任何一個學生的教育權利受到傷害,這也是這些年我們大力提倡教育公平的根本要義所在?;谶@個理解,我們立即可以得出一個重要的結論:發展民辦教育與推動義務教育均衡發展對改善教育公平實際上是殊途同歸,他們對于學生教育權利保障是相輔相成的和不可缺失的組成部分。

      國家實施新人口政策以后,優質教育資源相對更加稀缺,家庭對優質教育資源的爭奪會更加激烈。因此,增加優質教育資源供給必將成為國家新人口政策建設的重要主題。

      以往的實踐表明,民辦教育對于增加優質教育資源供給有兩種基本的生成機制。第一種,是在現有的優質學校之外建設新的優質學校,或者是把現有的普通學校轉變為優質學校,這兩種模式可以統稱為“數量增長機制”;第二種,是讓學生找到更合適的學校,即在現有學校不變的情況下,使學生能夠受到更好的教育,相當于增加了優質教育資源,可以稱為“市場匹配機制”。兩種優質教育資源增長機制相比,由“數量增長機制”產生的新優質學校有明確和客觀的觀察對象,容易被社會認可,但也意味著較高的機會成本——支撐該優質學校的各種資源難以用于其他學校;而由“市場匹配機制”產生的優質教育資源,只是針對于某個或某些學生而言,雖然并沒有新的優質學校出現,但卻更接近教育的本質,并且不產生排他性的機會成本,因而具有更為普遍的意義。

      顯而易見,站在新人口政策的立場,目前以“比例管制”和“招生管制”為特征的民辦教育政策,極大地傷害了民辦教育的優質教育資源生成機制,對國家新人口政策的實施必將產生嚴重的負面作用。

      三、 民辦教育政策要在國家宏觀戰略中合理定位

      民辦教育是教育事業的組成部分,同時也是國家治理體系的組成部分。當前民辦教育政策與國家新人口政策存在嚴重沖突,不利于國家新人口戰略的實施,有必要考慮兩者的協調問題。

      第一,協調的方向是民辦教育政策不能脫離我國社會主義市場經濟體制的宏觀制度約束。民辦教育是改革開放的產物,民辦教育要健康發展,離不開市場機制的制度保障作用。民辦教育的這種市場化運行特征與國家新人口政策高度契合,能夠有效破解新人口政策產生的人口增長的空間均衡性與優質教育資源的空間非均衡性之間矛盾,使優質教育資源不至于成為實施國家新人口戰略的消極因素。

      第二,協調的原則是有助于優質教育資源增長。國家新人口政策需要優質教育資源的持續增長,實現這個目標,需要政府持續增加教育的公共財政支出。但是,從實際效果看,公共財政對教育的支出增加并沒有達到預期的效果。從2003年到2020年間,政府在義務教育階段的財政支出增加了約十五倍,這個錢除了約1%用在民辦義務教育學校以外,其余99%都用在公辦義務教育學校(同期公辦學校在校生減少了約4000萬),但無論在小學還是初中,在2020年民辦教育受到限制和打壓之前,民辦學校都比公辦學校顯示了更強的競爭力,原因雖然很復雜,但至少說明,要持續增加優質教育資源,僅僅依靠公辦教育是難以完成的。因此,盡快調整當前的民辦教育政策,回到《民辦教育促進法》的正確軌道已經是當務之急。

      第三,協調的法理基礎,一是學生權利平等,二是學生擇校自由。因為權利平等,所以,無論學生在公辦學校接受義務教育,還是在民辦學校接受義務教育,都應該獲得同樣的公共財政資助,這一點在《義務教育法》有明確規定,但至今沒有落實;因為擇校自由,所以,公辦學??梢缘胤焦藏斦姆諏ο蠹s束不接受外地學生入學,但是,民辦學校在政府對外地學生拒絕提供財政資助的前提下,沒有理由對學生進行區域歧視。因此,應該在重新審視當前民辦學校招生政策合理性的基礎上,探討民辦學?;氐?ldquo;依法自主決定招生的范圍、標準和方式”的可能性。

      民辦教育在國家新人口政策中可以發揮非常積極的作用,但前提是政府要認識和尊重民辦教育自身的規定性,同時,民辦教育政策設計不能脫離國情,需要在國家發展的宏觀戰略中找到自己的合理定位,與國家新人口政策協調發展。

      (本文作者:吳華,浙江大學教授,博士生導師)

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